Da USA og senere NATO i 1960’erne gik over til strategien om ”flexible response”, satte det fokus på krisestyring (crisis management) som et sikkerhedspolitisk redskab til at undgå en atomkrig.
”Flexible response” strategien (MC 14/3)1 introducerede tanken om ”deliberate escalation” i erkendelse af, at NATO’s hidtidige strategi om ”massive retaliation” med atomvåben ville føre til verdens undergang. Fremover skulle en krise eller konflikt med Sovjetunionen imødegås fleksibelt med en bred vifte af svarmuligheder, som spændte lige fra ikke-militære skridt over begrænset brug af konventionelle våben til yderligere eskalering af krigen, i sidste ende til atomvåben. Ved at have forberedt en bred vifte af diplomatiske, økonomiske og militære svarmuligheder og anvende dem kontrolleret i en krise eller konflikt ville USA og NATO forhåbentlig kunne overbevise Sovjetunionen om, at fortsat aggression og eskalation ikke kunne betale sig. Man skulle kort sagt forsøge at undgå den store kamp ved at tage den lille.
Lederen af International Institute for Strategic Studies (IISS) Alastair Buchan beskrev i 1966 i en af grundbøgerne om krisestyring, at ”Once a crisis has started, especially between the great powers, the adversary becomes our own partner in the solution of the conflict which gave rise to it without recourse to war. His prestige is at stake as well as ours, his face must be saved as well as ours. The hairline balance between firmness and aggression must be preserved. The ordinary techniques of policy formulation, especially within the alliance, are not adequate to so delicate a task.” 2
Krisestyring blev med andre ord set af USA og NATO som et middel til at kontrollere og nedtrappe internationale kriser eller konflikter i en verden, hvor de to supermagter havde fået atomvåben nok til at udslette hinanden. Tankegangen bag krisestyring var meget rationel, og skulle krisestyringen lykkes, forudsatte det, at Sovjetunionen også var rationel og indstillet på at løse krisen eller konflikten gennem dialog og forhandling. En risiko ved krisestyring var, at de vestlige forsøg på at signalere både beslutsomhed og tilbageholdenhed af Sovjetunionen blev opfattet som eftergivenhed og manglende vilje til at forsvare sig (appeasement). En sådan fejlopfattelse ville kunne optrappe en krise til en krig og altså virke stik imod hensigten med krisestyring.
Præsident Kennedys krisestyring i ”ExComm” under Cubakrisen i 1962 fremhæves ofte som et mønstereksempel på vellykket krisestyring. Foto: John F. Kennedy Library.
Krisestyring i NATO og Danmark
En sikkerhedspolitisk krise kendetegnes normalt ved 1) en pludselig indtruffet, uventet udvikling, der 2) udgør en alvorlig trussel mod vigtige samfundsværdier og -interesser, og som 3) kræver hurtig handling af de ansvarlige beslutningstagere. Overraskelsesmomentet og den korte responstid, der er til rådighed, indebærer i kombination med det forhøjede trusselsniveau en risiko for suboptimale (uhensigtsmæssige) reaktioner på krisen som følge af uklare, manglende eller fejlagtige informationer, fejlopfattelser under krisens tryk (stress) og manglende overblik over egne handlemuligheder. En krise vil desuden ofte kunne eskalere på grund af en intensiv mediedækning og den mobilisering af mange forskellige aktører, som krisen giver anledning til3.
Krisestyring sigter mod at forbedre kvaliteten af krisebeslutningerne, dvs. at skabe sig størst mulig kontrol over krisens forløb ved at træffe afbalancerede beslutninger, som nedtrapper situationen samtidig med at man sikrer egne interesser bedst muligt. Det kan ske ved på forhånd at etablere en krisestyringsorganisation med ansvar og procedurer for varsling, kommunikation og beslutningsgang samt ved at udarbejde beredskabsplaner over mulige svar på fjendtlige trusler og aggression (contingency planning). Endelig er øvelsesspil, hvor beslutningstagerne gennemspiller en hypotetisk krisesituation under realistiske former, en vigtig del af forberedelsen af en effektiv krisestyring, bl.a. fordi øvelserne giver mulighed for at afprøve krisestyringsorganisationen og -faciliteterne i praksis4.
Krisestyring bygger på topstyring og kontrol, dvs. at der etableres et krisestyringscenter, hvor de centrale beslutningstagere mødes jævnligt i et situationsrum og træffer de vigtigste beslutninger assisteret af en særlig krisestab. Et forbillede er det ”Situation Room”, som præsident Kennedy fik etableret i Det Hvide Hus efter den mislykkede Svinebugt invasion i 1961, og hvor han blev briefet under Cubakrisen i 19625.
I NATO ledes den sikkerhedspolitiske krisestyring af NATO-rådet/North Atlantic Council (NAC), som blev oprettet i 1949 og ledes af NATO’s generalsekretær. I praksis mødes NATO-rådet ofte i form af de permanente repræsentanter (NATO-landenes ambassadører), hvis der er behov for at kunne mødes med kort varsel eller være i stadig session. NATO-rådet vedtog i 1960 et NATO Alert System (MC 67/1) med tre beredskabsgrader (Simple Alert, Reinforced Alert og General Alert), som i dag er afløst af NATO’s Crisis Response System (NCRS). NATO-rådet og NATO’s centrale militære organer og komitéer er siden 1967 blevet understøttet af et Situationscenter (SITCEN) i Bruxelles og et integreret kommunikationssystem mellem NATO-landene (NICS)6.
Siden begyndelsen af 1960’erne har NATO-landene hvert år holdt en stabsøvelse i krisestyring, kaldet HILEX (High Level Exercice) eller FALLEX/WINTEX (Fall/Winter Exercise), hvor NATO’s organisation og medlemslandenes regeringer og embedsmænd gennemspillede en hypotetisk international krise. Formålet var bl.a. at afprøve samspillet mellem diplomati og militær i en krise og dermed bidrage til deltagernes forståelse af NATO’s strategi om ”flexible response”7.
I Danmark ledes den sikkerhedspolitiske krisestyring af Regeringens Sikkerhedsudvalg (RSIK), som blev oprettet i 1964 og består af statsministeren, udenrigsministeren, justitsministeren, forsvarsministeren samt lejlighedsvis finansministeren og indenrigsministeren. Under Regeringens Sikkerhedsudvalg har der siden 1958 været et Embedsmændenes Sikkerhedsudvalg (ESIK) bestående af departementscheferne i de nævnte ministerier samt de to efterretningschefer og forsvarschefen efter behov8. Regeringen vil normalt inddrage Det Udenrigspolitiske Nævn og de vigtigste oppositionspartiers formænd i krisestyringen.
I 1975 etablerede regeringen desuden en egentlig dansk krisestyringsprocedure i form af Den Sikkerhedspolitiske Kontaktgruppe, der bestod af embedsmænd på afdelingschef- og kontorchefniveau fra Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet, Forsvarskommandoen, efterretningstjenesterne og det civile beredskab. Gruppen blev ledet af Statsministeriets udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver Henning Gottlieb og mødtes jævnligt for at foretage en situationsbedømmelse ud fra det efterretningsmæssige ”normalbillede” som en indikator på spændingsniveauet i det danske nærområde, bl.a. baseret på NATO’s, Udenrigsministeriets og efterretningstjenesternes informationer, Flyvevåbnets og Søværnets overvågning mv. I en krisesituation skulle kontaktgruppen være grundstammen i den krisestab, der skulle assistere regeringen gennem krisen. Henning Gottlieb spillede i øvrigt spillet rollen som statsminister ved de årlige NATO-øvelser i krisestyring9.
Under Den Kolde Krig blev der etableret krisestyringscentre i Udenrigsministeriets lokaler på Christiansborg, i Forsvarskommandoens hovedkvarter i Vedbæk samt i de to regeringsanlæg REGAN Vest og REGAN Øst. Da Udenrigsministeriet i 1980 flyttede til Asiatisk Plads i København, tog det også et nyindrettet Crisis Management Center (CMC) i brug med situationsrum og moderne kommunikationsfaciliteter10.
Medlemskabet af NATO-alliancen betød, at krisestyringen i NATO-regi og i nationalt dansk regi skulle foregå i et samspil, hvor en af de vigtigste beslutninger for den danske regering ville være at overdrage den operative ledelse af de danske styrker til NATO’s kommandosystem. Andre vigtige beslutninger under overgangen fra fred til krig ville være at forhøje beredskabet og mobilisere totalforsvaret, at evakuere civilbefolkningen fra krigstruede områder, forøge hospitalskapaciteten og udflytte regeringen til de to regeringsanlæg, at udlægge minefelter i de danske farvande og etablere forsvarsstillinger på land samt at rekvirere og modtage allierede forstærkninger, evt. med atomvåben, fra NATO.
Et centralt element i Danmarks og NATO’s krisestyring var et fælles beredskabssystem, som kunne sættes i værk ved den forhøjelse af beredskabet, der skulle ske under overgangen fra fred til krig.
Situationsrummet i REGAN Vest. Foto: Lars Horn for Nordjyske Museer.
Seidenfaden-rapporten
Danmark fik sin egen krisestyringspolitik i 1970’erne. Baggrunden var offentliggørelsen i 1970 af en redegørelse fra et embedsmands- og ekspertudvalg om dansk sikkerhedspolitik, den såkaldte Seidenfaden-rapport.
Seidenfaden-rapporten satte fokus på krisestyring.
Rapporten opdelte krigsførelsen i fire niveauer:
1. Det strategisk nukleare,
2. Det taktisk nukleare,
3. Det konventionelle og
4. Det ”grå niveau”, samt
5. Fredstid.
Rapportens fokus var på krisestyringen i det ”grå niveau”, fordi det især var her, at Danmark kunne gøre en forskel for at undgå at en krise eskalerede til en egentlig (atom)krig. Med det ”grå niveau” forstod man ”området mellem krig og fred, som karakteriseres ved en spændingstilstand, hvor man i begrænset omfang anvender militære midler uden etablering af en egentlig krigstilstand samt pression, der på en eller anden måde understøttes indirekte af militære midler.” 11
Som eksempler på handlinger i det ”grå niveau” nævnte Seidenfaden-rapporten folkeretsstridige begrænsninger på sejlads og fiskeri i Østersøens internationale farvandsområder eller en stormagts gennemførelse af restriktioner mod søtrafikken til og fra oversøiske lande.
Lukning af de danske stræder
Seidenfaden-rapportens fokus på indgreb i den militære og civile skibstrafik hang formentlig sammen med, at USA siden Berlinkrisen i 1961 havde opereret med beredskabsplaner om at chikanere og blokere Østblokkens skibstrafik i Østersøen og de danske stræder som et muligt svar på en sovjetisk blokade af adgangsvejene til Berlin. Under et møde den 18. juli 1961 mellem præsident Kennedy og hans militære ledelse i Joint Chiefs of Staff beskrev den amerikanske viceflådechef James Russell således, hvordan en lukning af de danske stræder ved hjælp af minering og krigsskibe kunne være et muligt svar på en sovjetisk blokade af Berlin12.
Uddrag af den tophemmelige amerikanske beredskabsplan under Berlinkrisen i 1961, bl.a. om at lukke de danske stræder. Kilde: JCSM-486-61, Berlin, 18 July 1961 (John F. Kennedy Library).
En sådan lukning af de danske stræder rettet mod Østblokkens militære og civile skibstrafik i en krisesituation blev i NATO mødt med kraftige forbehold fra dansk side, fordi dansk deltagelse i disse planer ville indebære en alvorlig risiko for krig som følge af Danmarks folkeretlige forpligtelser om at holde de internationale stræder Storebælt og Øresund åbne for uskadelig gennemfart i fredstid13. Set med danske øjne ville en lukning af stræderne altså være en eskalation, hvor Danmark risikerede at bringe situationen ud af kontrol og blive angrebet af Sovjetunionen, mens et sådant skridt set med amerikanske øjne ville være mindre krigerisk end et direkte forsvar af adgangsvejene til Vestberlin med militære styrker.
Danmark tog derfor forbehold overfor planerne på et NATO-møde den 30. august 1961 og fastholdt dette forbehold under NATO’s senere drøftelser i 1962 om de såkaldte BERCON (Berlin Contingency) og MARCON (Maritime Contingency) planer. Det var under disse drøftelser, at danske embedsmænd og officerer formentlig for første gang mødte tankegangen i ”flexible response” strategien om at opdele krigsførelsen i flere faser, herunder en gråzonefase forud for faserne med konventionel og nuklear krigsførelse.
Forløbet endte med, at NATO’s juridiske rådgiver i februar 1963 imødekom Danmark ved at udtale, at det måtte være op til de enkelte NATO-landes regeringer at beslutte de konkrete handlinger i den konkrete situation som følge af NATO’s beredskabsplaner for Berlin. Men muligheden for at USA og NATO ville gennemføre en økonomisk blokade af Sovjetunionen i tilfælde af en eskalerende krise eller konflikt om Berlin vedblev med at eksistere under resten af Den Kolde Krig.
Det var således ikke uden grund, at Statsministeriets udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver Henning Gottlieb i sine erindringer nævnte, at ”Mineudlægningsproblematikken var svær og anses vel for den mest skæbnesvangre selvstændige beslutning, en dansk regering kunne stå overfor (jfr. 1914). Minering af internationalt farvand – altså forhindring af den frie sejlads på en del af det åbne hav – anses almindeligt som en krigshandling i folkeretlig forstand, imod hvilken andre lande ville være i deres gode ret til at anvende magt. Udlægning af miner i farvandene omkring Danmark er et selvfølgeligt led i Danmarks invasionsforsvar, men kunne også være et led i en overordnet strategi for at lægge pres på en modpart og således være en særdeles offensiv foranstaltning – i tilfældet med hele kongeriget som indsats. Eksempelvis kunne man tænke på spærring af Store Bælt som vestligt modtræk mod russisk pres på Berlin.” 14
Heldigvis blev det ikke aktuelt for Danmark at krisestyre et sådant scenarie under Den Kolde Krig.
Kilder og litteratur
Andersen, Jesper Fersløv (2014): Krisediplomatiet, i Martin Marcussen og Karsten Ronit (red.): Dansk diplomati – klassiske træk og nye tendenser, København: Hans Reitzels Forlag 2014.
Bjøl, Erling (1983): Hvem bestemmer? – Studier i den udenrigspolitiske beslutningsproces, København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1983.
Buchan, Alastair (1966): Crisis Management – The New Diplomacy, Paris: The Atlantic Institute 1966.
Civilforsvarsstyrelsen (1991): Opslagsbog for det civile beredskab, udsendt af Civilforsvarsstyrelsen i 1991.
DR TV-serien “Danmarks hemmelige forsvar”, episode 1 (2013).
Freedman, Lawrence (2000): Kennedy’s Wars: Berlin, Cuba, Laos, and Vietnam, New York: Oxford University Press 2000.
Freedman, Lawrence (2022): Command – The Politics of Military Operations from Korea to Ukraine, London: Allen Lane 2022.
Gottlieb, Henning (2001): I Kronens tjeneste – Politiske erindringer, København: Forum 2001.
Holsti, Ole R. (1989): Crisis Decision Making, i Philip E. Tetlock m.fl. (red.): Behavior, Society, and Nuclear War, bind 1, s. 8-84, New York and Oxford: Oxford University Press 1989.
Laursen, Johnny (2011): Embedsmændenes Sikkerhedsudvalg og Regeringens Sikkerhedsudvalg, i John T. Lauridsen, Thorsten Borring Olesen, Rasmus Mariager & Poul Villaume (red.): Den Kolde Krig og Danmark, Gads Leksikon, København: Gad 2011.
Martin, L. W. (1970): De danske Stræder, ekspertvurdering i Problemer omkring dansk sikkerhedspolitik – En redegørelse fra det sagkyndige udvalg under regeringsudvalget vedrørende Danmarks sikkerhedspolitik, Bilag, København 1970, s. 125-131.
Nehring, Niels-Jørgen (1990): Den balancerede beslutning, i Samvirke, Årg. 63 (december 1990), s. 60-63.
Pedersen, Poul Holt & Karsten Pedersen (2014): Danmarks dybeste hemmelighed – REGAN VEST – regeringens og kongehusets atombunker, 3. udgave, Værløse: Billesø & Baltzer 2014.
Petersen, Nikolaj (2010): Krise – krisestyring, artikel på lex.dk 2010.
Petersen, Nikolaj (2011): Krisestyring, i John T. Lauridsen, Thorsten Borring Olesen, Rasmus Mariager & Poul Villaume (red.): Den Kolde Krig og Danmark, Gads Leksikon, København: Gad 2011.
Villaume, Poul (2023): Mellem frygt og håb: Den Kolde Krig – en ny global historie. Cubakrise, stedfortræderkrige og afspænding, 1961-1977, København: Gads Forlag 2023.
Noter
1. Strategidokumentet MC 14/3 er hentet fra Gregory W. Pedlow (red.): NATO Strategy Documents 1949-1969, Bruxelles 1997. Om udviklingen af “flexible response” strategien se Freedman (2000) og Villaume (2023).
2. Buchan (1966: 22). I juni 1963 udtalte præsident Kennedy i en tale, at “nuclear powers must avert those confrontations which bring an adversary to a choice of either a humiliating retreat or a nuclear war.”
3. Haagerup (1975: 5-12), Bjøl (1983: 35-36), Holsti (1989: 12-13), Petersen (2010), Petersen (2011: 401) og Andersen (2014: 78-79). Holsti (1983: 13-37) og Nehring (1990: 62-63) nævner, at krisestyringen kan være hæmmet af overmod og ønsketænkning, mangelfulde historiske paralleller, standardsvar, forenklinger og gruppetænkning, hvor vigtige informationer og faresignaler overses eller nedtones.
4. Seidenfaden-rapporten (1970: 228-229), Skjødsholm (1974), Borberg & Espersen (1980: 19-23), Nehring (1990: 61) og Petersen (2011: 401-402).
5. Freedman (2022: 83).
6. Seidenfaden-rapporten (1970: 229), Skjødsholm (1974), Haagerup (1975: 16-17) og Civilforsvarsstyrelsen (1991: Kap. 3). Et tidligt eksempel på NATO’s beredskabsplaner er “Contingency Studies: Inventory of Preventive Measures” fra marts 1969. Forsvarsministeriet (1994: 14-15 og 22-25) giver en oversigt over NATO’s krisestyringsinstrumenter.
7. Gottlieb (2001: 296-297) og Pedersen & Pedersen (2014: 280-290). Den første episode af DR TV-serien “Danmarks hemmelige forsvar” gennemgår forløbet i en af de årlige NATO-øvelser i krisestyring.
8. Laursen (2011: 211 og 538), Petersen (2011: 402) og Forsvarets Efterretningstjeneste (2017: 104-105). Ifølge Jørgen Grønnegård Christensen blev Regeringens Sikkerhedsudvalg oprettet i 1964. Efter tsunami-katastrofen i julen 2004 blev der ifølge Andersen (2014: 82-83) oprettet en International Operativ Stab (IOS) og et 24/7-center i Udenrigsministeriet for at styrke det danske kriseberedskab.
9. Forsvarsministeriet (1994: 30-31), Gottlieb (1990), Petersen & Jacobsen (1997), Gottlieb (2001: 306 og 335) og Petersen (2011: 402-403). Henning Gottlieb blev i 1988 afløst af Niels-Jørgen Nehring som Statsministeriets udenrigs- og sikkerhedspolitiske rådgiver.
10. Forsvarsministeriet (1994: 31), Petersen & Jacobsen (1997), Gottlieb (2001: 314) og Petersen (2011: 402).
11. Seidenfaden-rapporten (1970: 261).
12. FRUS, 1961–1963, Vol. XIV, Berlin Crisis, 1961–1962, document 75. Se også Department of State (1970) om de amerikanske beredskabsplaner om at chikanere og blokere Østblokkens skibstrafik i Østersøen mv. som et muligt svar på en sovjetisk blokade af adgangsvejene til Berlin.
13. De amerikanske beredskabsplaner om at chikanere og blokere skibstrafikken i Østersøen mv. som svar på en sovjetisk blokade af Berlin – og den danske reaktion på disse planer – har ikke været nærmere udforsket af danske historikere. Læs mere i artiklen om Berlinkrisen 1961 og Danmark.
14. Gottlieb (2001: 323). Den britiske professor L. W. Martin (1970: 129-130) nævner, at ”Under forhold, hvor krig ikke er brudt ud, kunne evnen til at lukke [de danske] stræderne være et yderst vigtigt pressionsmiddel for Vesten, og derfor en alvorlig dæmper på den russiske politik. … For en udenforstående måtte det derfor synes at være en dansk interesse at bevare en solid evne til at foretage blokerende operationer i stræderne, og derigennem sikre sig en afgørende stemme i de allieredes beslutninger om, og under hvilke omstændigheder sådanne operationer skulle gennemføres.”
Hent artiklen “Krisestyring under Den Kolde Krig” som pdf-fil på Academia.edu
© Jens Perch Nielsen og koldkrig-online.dk 2022 (2. udgave 2024)